Por
Carina B. Gouvêa
O direito
de auto-administrar-se, autogovernar-se, autolegislar-se, pertencendo ao povo
nas democracias, integra cada um dos seus círculos de convivência, em cada um
dos graus de sua formação[3], a denominada autonomia - daí a diversidade. Cada
município poderá ter sua forma própria de organização. A padronização não se
coaduna com a vida, que implica, por si mesma, em heterogeneidade.
E, nas
palavras de Levi Carneiro[4], “não sacrificando o espírito local que apenas
desperta; não o esmagando ao peso de responsabilidade e encargos excessivos.
Antes, tutelando-o, amparando-o. Não eliminando, de chofre, por completo, a
assistência do poder central. Consagrando a autonomia local – sem se deixar
desvairar pela sua sedução”. Já Tocqueville[5] defendeu a autonomia do
município, como corpo independente, em tudo o que a ele especificamente se
referisse.
Tal
associação é perfeitamente legítima não só porque corresponde a um instituto e
a uma necessidade natural do homem, como a um instrumento de progresso de si
próprio[6]. Por estar mais perto do cidadão, com o qual lida mais direta e
frequentemente, os municípios são os maiores interessados nos problemas locais,
por sentirem na carne os efeitos de sua organização ou não, através de
problemas diários.
O Estado
deve reconhecer ao município não só a legitimidade de sua existência, como há
de abster-se de interferir em sua vida. A administração municipal nem sempre é
de seu exclusivo interesse, porque, na organização do Estado, o município pode
ser envolvido em problemas tanto estaduais como nacionais[7].
Assim, a
intervenção no município deve ser um mecanismo de exceção, como, por exemplo as
possibilidades definidas expressamente no artigo 35, da Carta de 1988[8].
Esta
probabilidade de criação de municípios está prevista expressamente no artigo
18, § 4º da carta constitucional. Estes serão criados mediante incorporação
(fusão), subdivisão (cisão) e desmembramento. Já o procedimento engloba quatro
fases, que são obrigatórias: lei estadual, lei complementar federal, plebiscito
e estudo de viabilidade.
O estudo
de viabilidade consiste em analisar a possibilidade de criação municipal em uma
determinada região do país, tendo em conta a apresentação e publicação destes
estudos, com suas especificidades. O plebiscito envolve da população
diretamente interessada, ou seja, as comunidades envolvidas e a lei estadual
será a responsável pela validação desta criação.
A Lei
complementar da União deverá estabelecer o período possível para a criação de
novos municípios. Mas, e se a lei não existir, poderá o município ser criado?
Tendo em
vista a não existência da referida lei complementar, o Supremo Tribunal
Federal, no julgamento da ADI por omissão, de nº 3.682, julgou procedente o
pedido formulado pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul,
declarando a omissão do poder legislativo. O Supremo estipulou prazo de 18
meses para que a lei complementar fosse feita a partir de sua decisao de 09 de
maio de 2007. Este prazo foi ultrapassado, sem que o legislador tenha produzido
a lei. Em 10 de setembro de 2008, o Ministro Gilmar Mendes, relator do
processo, oficiou o Presidente da Câmara dos Deputados, esclarecendo:
“Não se
trata de impor um prazo para a atuação legislativa do Congresso Nacional, mas
apenas da fixação de um parâmetro temporal razoável, tendo em vista o prazo de
24 meses determinado pelo Tribunal nas ADI nºs. 2.240, 3.316, 3.489 e 3.689
para que as leis estaduais que criam municípios ou alteram seus limites
territoriais continuem vigendo, até que a lei complementar federal seja
promulgada contemplando as realidades desses municípios.”
Mesmo sem
a existência da lei complementar, vários Estados continuaram, mediante lei
estadual, a criar novos municípios sem a observância expressa do art. 18, § 4º daConstituição Federal[9].
Assim, várias ADIN’s foram ajuizadas, questionando a constitucionalidade das
leis criadoras destes municípios, que nitidamente são inconstitucionais.
Neste
caso, surge uma situação jurídica muito peculiar: temos um município criado,
que possui autonomia, com auto-organização, legislação, governo e
administração, sob o qual não poderá haver ingerência, pois as determinações do
art. 35 da carta constitucional são taxativas.
E qual
foi a solução encontrada pelo Supremo? Na ADI nº 2.240, julgada em 09 de maio
de 2007, foi declarada a inconstitucionalidade das leis estaduais, sem
pronuncia de nulidade.
Sem a
edição da lei complementar, e com prazo ultrapassado, o poder legislativo,
atuando como poder constituinte derivado-reformador, promulgou em 18 de
dezembro de 2008 a Emenda Constitucional de nº 57. Foi
acrescentado aos Atos das disposições Transitórias o artigo 96, com a seguinte
redação: “ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e
desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro
de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo
Estado à época de sua criação”[10].
Simplesmente
57 municípios foram literalmente anistiados. E como dito por Bernardo[11], “o
nosso constituinte derivado deu um péssimo exemplo, permitiu que práticas
inconstitucionais se tornassem constitucionais justamente por meio da própria
Constituição”.
E o que
foi a Emenda nº 57? Uma
gambiarra, pois, se novas legislações estaduais surgirem, elas serão novamente
inconstitucionais, pois a anistia, só convalidou os municípios criados até 31
de dezembro de 2006.
E neste
passo, eis que surge uma luz no fim do túnel… o projeto de lei nº 104/2014[12] do
Senado Federal dispõe sobre o procedimento para a criação, incorporação, fusão
e desmembramento de municípios.
Dentre as
disposições, estão também considerados: as definições sobre o procedimento de
criação; o período em que deverá ser criado – compreendido entre a posse dos
Prefeitos e Vice-Prefeitos, na forma do art. 29, III da CFRB/88, e o último dia
do ano, anterior ao da realização de eleições municipais; requerimento dirigido
a Assembleia Legislativa, com número mínimo de 20% dos eleitores no caso de
criação e desmembramento e 3% no caso de fusão ou incorporação; condição de
população mínima aos Municípios que perderam população; os estudos de viabilidade
abordando aspectos econômica-financeiros, político-administrativos,
socioambientais e urbanos; a publicidade destes estudos que deverão ficar a
disposição do cidadão por pelo menos 120 dias, acessível também pela internet;
o plebiscito da populacão diretamente envolvida, etc.
A luz se
apagou! Em 27 de agosto de 2014 foi publicado no Diário Oficial a mensagem de
nº 250, da Presidência da
República, a qual vetou integralmente o projeto sob o seguinte argumento:
Ouvido, o
Ministério da Fazenda manifestou-se pelo veto ao projeto de lei complementar
pelas seguintes razões:
“Embora
se reconheça o esforço de construção de um texto mais criterioso, a
proposta não afasta o problema da responsabilidade fiscal na federação.
Depreende-se que haverá aumento de despesas com as novas estruturas
municipais sem que haja a correspondente geração de novas receitas.
Mantidos os atuais critérios de repartição do Fundo de Participação dos
Municípios - FPM, o desmembramento de um Município causa desequilíbrio
de recursos dentro do seu Estado, acarretando dificuldades financeiras não
gerenciáveis para os Municípios já existentes.”
Essas,
Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar projeto em causa, as quais
ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.
(grifo nosso)
Não seria
o argumento, de que “haverá aumento das despesas com as novas estruturas
municipais, sem que haja a correspondente geração de riquezas”; “mantidos os
atuais critérios do Fundo de Participação dos Municípios que causa
desequilíbrio de recursos dentro do seu Estado” inconstitucional? A criação de
Municípios é uma possibilidade determinada pela Constituição Federal e
a sua viabilidade tem que ser legitimada!
Os
estudos de viabilidade financeira-econômico existem para considerar a
arrecadação própria, considerando os agentes já instalados, com base na
arrecadação dos três anos anteriores ao da realização do estudo; as receitas de
transferências estaduais e federais; as despesas com pessoal, custeio e
investimento, dívidas vencíveis e eventuais restos a pagar; indicação, diante
das estimativas de receitas e despesas, da possibilidade de cumprimento da
aplicação dos mínimos constitucionais nas áreas de educação e sáude. De
atendimento na prestação dos serviços públicos de interesse local; indicação
diante das estimativas de receitas e despesas, da possibilidade de cumprimento
da Lei Complementar nº 101, de 2000. Não pretende
o projeto que o Município seja tutelado pelo Estado e pela União…
Seguindo,
temos a observância do art. 66, § 4º, onde é previsto que o veto será apreciado
em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só
podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 76, de
2013)"
Que o
Projeto mereça ser aperfeiçoado, de novas construções, novos olhares, é
possível… o que não é possível, é o Estado não reconhecer a legitimidade de sua
existência, sua constitucionalidade e relegar a subcategoria a definição de
“democracia”, a qual também pertence ao município.
[1] PAUPERIO,
A. Machado. Teoria Geral do Estado. 6. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1971, p.
40.
[2] Rui
Barbosa.
[3] PAUPERIO,
A. Machado. Teoria Geral do Estado. 6. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1971, p.
40.
[4][4]
CARNEIRO, Levo. Organização dos Municípios e do Distrito Federal. Rio de
Jnaeiro, 1953, p. 12.
[5] TOCQUEVILLE.
De la democracie en Amérique. Vol. I, p. 111.
[6] PAUPERIO,
A. Machado. Teoria Geral do Estado. 6. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1971, p.
41.
[7] PAUPERIO,
A. Machado. Teoria Geral do Estado. 6. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1971, p.
42.
[8] Art. 35 da CRFB/88 “Art. 35. O Estado não intervirá
em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território
Federal, exceto quando: I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por
dois anos consecutivos, a dívida fundada; II - não forem prestadas contas
devidas, na forma da lei; III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da
receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e
serviços públicos de saúde;; IV - o Tribunal de Justiça der provimento a
representação para assegurar a observância de princípios indicados na
Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão
judicial.
[9] FERNANDES,
Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 3 ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2011, p. 618.
[10] FERNANDES,
Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 3 ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2011, p. 619.
[11] FERNANDES,
Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 3 ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2011, p. 619.
[12] O
projeto na íntegra encontra-se disponível no endereço eletrônico <http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=147597&tp=1>.
Professora/Advogada especialista em Direito Militar
Advogada
especialista em Direito Militar; Doutoranda em Direito pela UNESA; Mestre em
Direito pela UNESA; Pós Graduada em Direito do Estado e em Direito Militar; MBA
Executivo Empresarial em Gestão Pública e Responsabilidade Fiscal; Docente em
Direito Constitucional, Direito Internacional Penal e Di..
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